教育是发展科学技术和培养人才的基础，在现代化建设中具有先导性、全局性作用。近年来，我市城区教育事业发展较快，但是教育结构及资源配置方面仍存在较多的问题，其中有些问题还比较突出，社会各界普遍关注，人民群众反映强烈。市政协主席会议研究决定，对“我市城区教育结构及资源配置”问题开展民主评议。市政协成立了民主评议领导小组，杨盛勋主席任组长，曾东楼副主席具体负责，组织部分省市政协委员、民主党派成员、市政府有关职能部门负责人参加评议工作。评议活动从2008年3月开始至2009年7月止，分为准备、调查研究、视察、集中评议、整改落实五个阶段。目前，已完成调研、视察等阶段的基础性工作，现对前段调查研究的情况和发现的问题进行评议，并提出我们的意见和建议：

近年来，我市教育尤其是城区教育发展较快，学校办学条件明显改观，初步形成了由学前教育到高等教育相衔接，公办教育与民办教育结构比较合理的教育体系，实现了在经济欠发达地区教育事业健康持续发展的良好态势。尤其是2007年8月，省委、省政府《关于建设教育强省的决定》颁发后，按照“实施义务教育均衡发展计划，巩固提高基础教育水平”的要求，把教育均衡发展作为重要抓手，采取了积极的措施，取得了一定的成效。今年以来，市委、市政府领导对教育的发展十分重视，召开了建设教育强市工作会议，出台了《关于教育强市的决定》；市委常委会议专题研究教育问题；市政府多次召开常务会议，研究教育工作，并通过了在凤形山地段新建一所完全学校、扩建城南学校的决定。目前城南学校的扩建工程已全面启动。市委、市政府有关领导高度重视、大力支持市政协开展民主评议市区教育结构及教育资源配置活动，市政府及市教育行政主管部门采取了一系列措施，优化教育结构和教育资源配置，用有效手段解决“大班额”的问题。在今年秋季招生中，城区中小学新生班人数大多数控制在60人左右。还从城区优质学校选调了10名骨干教师到薄弱学校支教，迈出了均衡配置教育资源的可喜一步。

据2007年统计，邵阳中心城区建成区面积为45平方公里，常住居民50余万人。现有幼儿园108所，教职工1131名，学生20034名，校舍面积9.7万平方米，生均占地面积4.68平方米；有小学25所，教职工2294名，学生30792名，校舍面积13.76万平方米，生均占地面积4.47平方米；有初中13所，教职工2195名，学生15531名，校舍面积6.25万平方米，生均占地面积4.03平方米；有普通高中8所，教职工3033名，学生19629名，校舍面积7.4万平方米，生均占地面积3.77平方米；有中等职业学校23所，教职工1536名，学生22840名，校舍面积35万平方米，生均占地面积19.7平方米。对照国家标准，2000居民配置一所幼儿园，8000居民配置一所小学，20000居民配置一所初中，100000居民配置一所普通高中，100000居民配置一所中等职业学校，我市城区的普通高中和中等职业学校在数量上均超过较多，高中教育和中等职业教育呈现强劲发展势头。但从整个市区来看，明显存在着教育结构不合理、教育资源配置不优化等问题。

教育结构的问题，实质上是各级各类教育能否在“体系完善、基础厚实、特色鲜明”的基础上，统筹协调发展的问题。我市城区教育结构明显存在以下不合理状况：一是学前教育普及率偏低。按照政策要求，至2010年学前教育普及率（学龄前三年儿童入园率）要达到70%，至2015年学前教育普及率要达到85%。目前，邵阳市区的学前教育普及率还不到40%，市区有规模的公办幼儿园只有两所——蓓蕾幼儿园和机关幼儿园。虽有一些民办的幼儿园，但规模较小，办学条件较差，容纳吸收幼儿入园接受教育的能力较弱，难以满足需求。有些小学利用自身的教学设施或在外租赁场地办学前教育中心，也存在师资、场地等实际问题，不能形成办学规模。二是缺乏大专以上层次的师范教育。我市是人口大市，对中小学教师的需求量很大。但是对中小学教师的培养，特别是对小学教师的培养，本市却没有教育基地，只能依靠外地的师范院校。邵阳师专升格为邵阳学院后，我市没有一所大专以上层次的师范院校，不利于对中小学教师的培养，不利于我市义务教育阶段师资素质的提高。三是高等职业技术教育规模偏小偏弱。我市仅有一所高等职业技术教育院校——邵阳职业技术学院，而且存在生源短缺、在校人数较少（不足5000人）、基础薄弱、师资不强、办学条件较差、债务包袱沉重等问题。相邻的娄底市人口只有我市的三分之一强，却办有两所高等职业技术教育院校，每校的人数均在一万人以上，办学形势喜人。高等职业技术教育规模偏小偏弱，对我们这个劳动力输出大市而言，不利于提高劳动力的素质，不利于农村劳动力的转移。

1、学校布局不合理，用地情况令人担忧。从学校数量来看，城区的幼儿园、小学、初中对照国家标准均少了一半，而普通高中和中等职业学校对照国家标准则多了很多。从学校分布来看，城市中心片区所分布的学校太多，外围片区所分布的学校太少。以市委、市政府为中心7.5平方公里的城市中心片区，只占建成区面积的16.7%，建有幼儿园75所，占城区幼儿园总数的69.4%；小学16所，占城区小学总数的35.56%；初中10所，占城区初中总数的76.9%；普通高中6所，占城区普通高中总数的75%；中等职业学校18所，占城区中等职业学校总数的64%，其学校数量在城区学校总数中所占的比例明显偏大。尤其是部分学校紧临城市主干道，存在交通安全隐患；完全中学太少，大部分省级、市级重点中学只招收高中生，各区均存在初中生入学难的问题。在新区城市开发中，学校配套建设更是严重滞后。根据省里有关规定，新开发区4000人必须配置1所小学，8000人必须配置1所初中。而我市的火车站站前开发区、双拥路一线住宅区建设如雨后春笋，居住人口近10万人，生源越来越多，该片地段却只有3所小学，只能容纳2500名学生，没有一所上规模的完全中学，远远不能满足周围适龄学生的上学要求。此外，敏州西路等地段开发进程较快，教育设施配置也明显跟不上。

从人均教育资源的情况来看，按照国家标准，幼儿园生均面积7.5平方米，小学生均面积10.3平方米，初中生均面积17.24平方米，普通高中生均面积17.24平方米，中等职业学校生均面积24.5平方米。而我市城区幼儿园生均面积只有4.86平方米，小学生均面积只有4.47平方米，初中生均面积只有4.03平方米，普通高中生均面积只有3.77平方米，中等职业学校生均面积只有19.7平方米，各类学校的生均面积都明显低于国家标准，特别是小学、初中、普通高中的生均面积和国家标准相距甚远。造成这种状况的原因有很多，有的是因为当初建校时规划的起点太低，有的则是因为教育用地被侵占或挪作他用，导致教育用地严重缩减。自1978年至今，市区修教师住宅占去教育用地19359.3平方米，修宾馆和校办工厂占去教育用地4883平方米，城市建设如修路等占去教育用地8331平方米。如大祥区三八亭小学原教育总用地7991平方米，被大祥区教育局修建宾馆和宝庆路扩改占去3300平方米，使该校面积缩小了将近一半。再如大祥区西直街小学原总占地面积3961平方米，因种种原因被占去720平方米。

2、资金投入不到位，影响学校发展。按有关政策市区学校应投入到位而没有到位的资金项目有：①财政对教育的拨款增长速度应高于财政收入的增长速度，教育经费支出的增长速度应高于财政支出的增长速度。市本级财政自2002年以来对教育的拨款平均增速不到5%，而同期财政收入每年增速都在15%以上，有些年份甚至超过20%。由于投入不足，教育支出占财政支出的比例从2002年的8%降到2007年的4%。②城市建设维护费应按一定比例用于教育事业，自2002年以来就再也没有安排。③城市建设设施配套费应按一定比例用于新建扩建学校，而我市一直没有安排。④中央新增一般性财政转移支付应按一定比例用于教育，我市也一直没有安排。⑤中等职业学校学生每人每年应补助1500元，其中中央补助60%，地方补助40%，从2007年下半年开始执行。而我市去年未做安排，今年只安排了60万元，缺口较大。对教育的投入不能到位，直接导致学校的校舍不能扩建、维修，教学设备不能添置、更新，教师的正常待遇不能兑现，本应开展的教学活动不能开展，学校发展受到了严重制约。教育经费的不足，地方财政压力较大，这些客观因素较为严重地制约和影响了教育的均衡发展。

3、教职员工配备欠科学，教师整体素质有待提高。在师资配备方面存在的问题主要有：①教师总量相对不足。对照国家标准，市区学校教师总量不足。特别是市直学校，省编办核定的我市市直中小学的编制数为2473名，而市下达数只有1950名，缺编523名；在岗教师只有1907名，实缺566名。城市中心片区的学校在校学生数比五年前增加近两倍，但教师总数却没有相应增加。如一中、二中、四中、六中，2002年定的编制是180－190人，现在的班额数由原来的36个增加到50－60个，而教师编制数仍然没有增加。②教师的学历没有完全合格。市区学校幼儿园教师的学历合格率为75%，小学教师的学历合格率为98.7%，初中教师的学历合格率为89.6%，普通高中教师的学历合格率为85.5%，中等职业学校教师的学历合格率为76.9%，高等院校教师的学历合格率为89%。加之教师总量不足，有些学校只好采取“拔高使用”的办法，从初中抽调部分教师到高中任教，从小学抽调部分教师到初中任教，缺人的岗位只好请临时代课教师。有些连教师资格都没有。③有些学科师资缺乏。艺术（美术、音乐、舞蹈）、英语、计算机等特色科目教师严重缺少，少数学校的一些特色课根本无法开设。④极少数教师的师德师风较差。由于家长对孩子的期望值越来越高，课外教学的市场也越来越大，加上少数教师贪图利益，课外办班及有偿家教的现象屡禁不止。因受社会不良风气的影响，个别教师还以安排孩子担任班干部和安排好座位为诱饵，引诱家长请客送礼，严重影响了教师队伍的形象。⑤非教学人员进入学校工作的比例过大。以前学校通过招工、顶职，安排了不少职工子弟，现在没有招工、顶职人员，但是政策性接收的军转退伍安置任务每年均相当重。这些军转退伍安置人员的文化程度普遍不高，更没有教师资格，难以胜任教学工作，只能安排在管理、保卫、后勤等岗位，其中部分人员实际无事可做。由于学校内部分配机制不合理，非教学人员的待遇和教学人员的待遇相差不大，在一定程度上挫伤了教师的工作积极性。

4、学校发展不均衡，学位总量存在缺口，大班额现象严重。计划经济时代，为了使教育在短时间内有快速发展，国家实行了集中人力物力财力办重点学校的政策，在实施中虽然收到了一定的效果，但是延续至今，对教育的均衡发展带来了很大的负面影响，形成了重点校——好生源——好师源——好财源的怪圈，直接导致一些学生家长想方设法选择学校，不少家长为了把孩子放在重点学校读书，找熟人，托关系，有的甚至提前将孩子的户口落在重点学校所在的学区。市委大院就出现过一个户主挂十多个乃至几十个孩子的情况。一些重点学校自然而然地产生了大班额现象。按国家标准，幼儿园班级人数30人、小学班级人数45—55人、初中班级人数45—55人、普通高中班级人数55人、中等职业学校55人。这次调查显示，市区学校平均班额人数大大超过了国家标准的学位量。市区机关单位多、人口密集地段的学校平均班额数达90人左右，市教育局直属的资江小学、十中、五中、六中；大祥区的三八亭、滑石、向阳、西直街、百春园小学；双清区的东塔、龙须塘小学；北塔区的状元小学等，均是大班额最严重的学校。大班额形成的原因，从客观上看，有学校位置、教师素质、教学质量等方面的原因；从主观上讲，也有学校办学思想不端正形成片面导向，学生家长的盲从和从众心理作用；但是从根本上说，还是人们的教育需求与教育资源不足、配置不合理之间的矛盾体现。

目前，市区有三区管理的学校，也有市教育局直管的学校；市区的中等职业技术学校也是由多个部门管理。这种状况带来了不少弊端：①市教育局直管的学校得不到国家扶持。《义务教育法》规定，义务教育阶段的学校以县区管理为主。国家只对县区管理的学校进行投入，市教育局直管的学校很难得到国家的扶持。②市区学校的教育资源得不到统筹利用。如教师不能统一调配，由于区管学校的教师由各区教育局管理，市直学校的教师归市教育局管理，导致市区范围内的教师难以统筹安排，师资得不到充分利用；再如市区学校的硬件设施在配置过程中由于不是一个管理部门统一决策，在一定程度上造成重复建设，一些教育设施的利用率不高，有的甚至被闲置。③市直学校与区办学校之间，学生就近入学难以做到。④中等职业技术学校多头管理。如一技校、二技校隶属市劳动和社会保障局，艺术学校由市文化局管理，商业技校由市商务局管理等。这种多头管理的结果，使中等职业技术教育资源的统筹安排和充分利用无法实现，也导致无序竞争。同时，教育行政主管部门在教育结构及资源合理配置方面，存在统筹发展、协调发展的措施不能到位的状况。如学校规划和教育用地问题，在工作上欠主动和缺位。教育资源的配置体现在城市规划上就是学校布局和学校用地的问题。规划部门固然要根据法律、法规的要求科学规划学校布局和用地，但是市教育局应从业务主管部门的角度主动向市规划局提出学校布局和用地的计划和设想，对违反学校布局和用地规划的建设项目，应理直气壮地提出反对意见，及时要求执法部门予以纠正，必要时也可向市委市政府汇报，请求人大、政协的监督和支持。对教育用地被挤占、挪用的问题，相当一部分是学校内部用于建教师住宅、校办工厂等设施，存在“守土有责”和监管不到位的问题。对市区大班额现象长期未引起足够重视，等到积重难返时再采取措施，势必会增加工作难度。市教育局对师德师风建设中存在的突出问题，尽管每年都花了较大的力气整治，但效果不明显。

教育均衡发展涉及的是受教育者的受教育的权利保障问题，以及教育的民主与公平问题，应该成为各级政府和领导发展教育的指导思想。政府和教育行政主管部门要从认真落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的高度，充分认识推进教育均衡发展、不断优化教育结构、合理配置教育资源的战略意义，把这项工作作为实现“两基”之后教育发展的一项重大任务，纳入经济社会发展和教育改革与发展的总体规划，加强领导，努力遏制城郊之间和学校之间教育差距，努力办好每一所学校，切实保障每一个受教育者都能享受到大体相当的教育。

要按照“优先发展、强化基础、重点突破”的要求，分项规划，分类指导，分步实施，积极调整和优化市区的教育结构。一是重视学前教育，大力支持幼儿园的建设。科学合理规划建设幼儿园，市辖三区要各办一所示范幼儿园。同时，要鼓励支持民办幼儿园的建设。市教育行政主管部门要支持有条件的市区小学创办学前教育中心，积极采取措施提高学前教育的普及率。二是建立一所师范类大专院校。针对我市没有一所师范类大专院校的现状，建议加快将邵阳师范、邵阳教育学院、武冈师范、邵阳艺校合并升格为邵阳师范高等专科学校的申报进程，尽快在我市正式建立一所师范类大专院校。三是加大对邵阳职业技术学院的支持力度。对该校的基础设施建设、师资建设、招生、债务化解、学校闲置用地的处置等问题，建议市委市政府引起高度重视，多从政策、资金上予以支持。邵阳高等职业技术学院要充分利用迎接省教育厅高教评估的机会，强化办学条件，提高自身素质，狠抓生源和师资，努力形成办学特色，走出困境和低谷，争取办成省内较有影响的高等职业技术院校。

1、强化学校布局规划，充分保证教学用地。建议由市教育局牵头，会同市规划局、市国土资源局一起制定市区学校布局规划。规划的起点一定要高，至少不能低于国家目前规定的标准，因为有些规划内容虽然现在不能实施到位，但以后可以争取逐步实施到位。目前，《邵阳市城市中小学布局专项规划（2007—2020）》已完成初步方案，在随后的审查、评审阶段应按照上述建议慎重行事。

规划一经制定，要保持其应有的严肃性，坚决抵制随意改变规划的行为。对破坏规划的有关责任人要严格按今年1月1日起颁布实施的新的《城乡规划法》追究责任。在规划的具体执行过程中，建议多措并举，逐步落实到位。市教育行政主管部门应将市区学校的搬迁、扩建、新建工作分轻重缓急，根据现有财力，做出近中远期实施计划，每年都完成几项具体任务。应加强协调，妥善处理学校土地登记发证过程中的各种矛盾。国土部门要出台保护教育用地的举措，为保护教育用地提供政策性依据。建议由教育、规划、国土等部门组成“教育用地清理整顿小组”，对市区教育用地的现状进行全面清查，对非法侵占教育用地的案例进行严肃查处。

2、增加投入，合理开支，为教学提供有力保障。面对教育经费紧张，而我市财政又很困难这一现状，建议多管齐下，开源节流，既想方设法从多种渠道增加对教育的投入，又明确要求学校本身尽量节省不必要的开支，避免铺张浪费。①教育部门应会同财政部门根据我市经济社会发展情况和财政收入情况，拟制出政府增加教育经费投入的具体计划，确保教育经费投入的制度化、经常化。力求财政对教育的拨款增长速度高于财政收入的增长速度，教育支出的增长速度高于财政支出的增长速度，教育支出占财政总支出的比例逐年提高。对于一些最基本的教育经费，如教师的工资、政策规定的各种津补贴、养老保险、医疗保险、工伤保险、住房公积金补助等应足额纳入财政预算。对一些从社会收取和从上级转移支付到位的资金，力求按规定的比例及时拨付给教育。城市基础设施配套费按一定比例用于教育。对一些该由地方财政配套的资金也应逐年增拨到位。②教育部门应会同财政、物价等部门出台盘活学校闲散资产、向上级争取资金和向社会融资的管理实施办法，鼓励、规范学校从多种途经增加收入，用以弥补财政对学校投入的不足。③教育部门应指导学校建立健全财务管理制度，主动邀请审计部门定期对学校的开支情况进行审计，避免、纠正一些学校的不合理开支行为。另外，教育部门还应与其他有关部门协调，落实为学校减免费用的优惠政策。如教育用地采取行政划拨，学校进行基础设施建设减免有关规费，新建开发小区须按规划要求建设教育配套设施等。

3、科学配备教职员工，提高教师队伍整体素质。建议市教育行政主管部门根据每年的招生规模，对市区每所学校的教师总数、男教师数、女教师数、本科学历数、专科学历数、中师学历数、幼师学历数、老中青人数、各学科人数、职工人数等，科学合理地制定配备规划，然后真正按照规划、根据工作需要进人，坚决杜绝凭关系进人。只有这样，才能从根本上避免有的学校有的学科人浮于事、有的学校有的学科教师缺乏的状况。此外，通过试教上岗、点教调岗等手段促进教师在市内学校的调配，确保广大教师能找到最适合自己的学校和教学岗位。

针对教师总量严重不足的问题，建议市编办按照省里下达的编制数足额下达市区教师编制，教师队伍力求做到缺编即补。要进一步加大教师的招聘录用工作力度，大量引进有学历、有能力的大中专院校毕业生进入教师队伍。严把教师“入口关”。新进教师原则上实行“凡进必考”制度。招考教师应与招考公务员有明显的区别。建议招考教师的报名要明确界定专业范围和招考范围，要重点放在师范类毕业生，考试的科目规定为教育理论、专业基础知识和授课能力水平测试，力求被录用人员上岗即能胜任教学。对大中专院校及职业学校特殊专业的教师在编制范围内应允许选调。同时，严格控制非教学人员进入学校工作，避免加重学校的负担，影响教学人员的工作积极性。

建立完善教师培养培训体系，加强教师继续教育和岗位培训，加大名师和名校长的培养力度，切实抓好各级各类学校学科带头人和骨干教师队伍的选拔培养，努力培养教学名师和教育专家。继续深化学校人事和分配制度改革，依法实施教师资格制度，建立重能力、重实绩、重贡献的激励机制，努力提升教师队伍的积极性和创造性。坚决保障教师的合法权益，努力形成全社会尊重教师、教师乐于从教的良好氛围。

坚持不懈地狠抓师德师风建设。教育行政主管部门和各学校领导班子应加强对教师队伍的职业道德教育，从严管理教师队伍，采取切实措施解决少数教师课外兼职、办班、有偿家教等不规范行为。特别是对极个别教师利用安排学生当班干部、给学生安排好座位等引诱家长送礼的不良行为要严肃查处。

4、加大薄弱学校改造力度，逐步缩小教育差距。彻底改变将市区学校划分为重点学校和非重点学校的做法。本着优先、照顾的原则，加大对市区非重点学校的投入力度。一是经费倾斜。完善非重点学校的投入保障制度，设立专项特困扶助经费，切实解决非重点学校危房改造、校舍建设和清偿历史债务等问题。在配备实验仪器设备、图书资料和音体美劳器材时应优先考虑非重点学校。二是师资倾斜。坚持缺位即补，在调配教师时优先满足非重点学校的工作需要。通过定向培养、大中专师范毕业生招考、优先安排在职教师参加各种脱产或在职文化、业务进修等多种途径，充实非重点学校的教学力量。通过校与校结对，选派优秀中青年骨干教师定期支教，有经验的老教师带徒，教研员定点联系指导，加强“教学扶贫”。明确规定，新教师和评聘高级职称的教师，必须有在农村学校、薄弱学校工作或对口支教一年以上的经历。三是待遇倾斜。提高非重点学校教师的收入。为稳定非重点学校的教师队伍，在每年各级各类评先评优中，无论是评先等级确定还是评优名额分配，应优先考虑这些学校的教师。在教师职务评聘中，对非重点学校优先安排指标，适当提高分配比例，同等条件下优先评聘。